行政機関が政令や省令などを定めようとするとき、その案をあらかじめ公示して、広く一般の意見を求める手続が意見公募手続です。一般にはパブリックコメントと呼ばれています。行政手続法は、第6章（38条〜45条）にこの手続を置いています。
試験で問われるのは、主に3つです。何を定めるときに必要か（対象となる命令等）、どういう手順で進めるか（案の公示・意見提出期間・結果の公示）、そしてどういう場合にしなくてよいか（39条4項）。条文の書き方が「しなければならない」か「努めなければならない」か「できる」かも、よく入れ替えられます。
このページでは、行政書士試験の受験生向けに、この3つを条文の文言のまま表に並べます。募集中の案件を探す方向けの案内は扱っていません。
本記事は、2026年9月時点の行政手続法（令和8年7月24日施行）にもとづいています。表で扱う条文は、令和8年度試験の基準日（令和8年4月1日）の時点と同じ内容です。
意見公募手続の対象と手順を並べる
表Aは、上の4行が意見公募手続の対象となる「命令等」（2条8号イ〜ニ）、その下が命令等を定める場合の一般原則（38条）と、意見公募手続の手順（39条〜45条）です。右の列には、条文の書き方（義務か、努力義務か、できるか）を抜き出しています。
| 項目 | 条文の定め | 条文の書き方 |
|---|---|---|
| 対象 命令等（2条8号イ） | 法律に基づく命令（処分の要件を定める告示を含む。）又は規則 | 内閣又は行政機関が定める命令等に当たり、意見公募手続の対象（39条1項） |
| 対象 審査基準（2条8号ロ） | 申請により求められた許認可等をするかどうかをその法令の定めに従って判断するために必要とされる基準 | 同じ（命令等に当たる） |
| 対象 処分基準（2条8号ハ） | 不利益処分をするかどうか又はどのような不利益処分とするかについてその法令の定めに従って判断するために必要とされる基準 | 同じ（命令等に当たる） |
| 対象 行政指導指針（2条8号ニ） | 同一の行政目的を実現するため一定の条件に該当する複数の者に対し行政指導をしようとするときにこれらの行政指導に共通してその内容となるべき事項 | 同じ（命令等に当たる） |
| 一般原則 | 命令等は、根拠となる法令の趣旨に適合するものとなるようにしなければならない（38条1項）。定めた後も、実施状況や社会経済情勢の変化等を勘案し、必要に応じ検討を加え、その適正を確保するよう努めなければならない（同条2項） | 1項は「しなければならない」、2項は「努めなければならない」 |
| 案の公示と意見の募集 | 命令等の案とこれに関連する資料をあらかじめ公示し、意見の提出先と意見提出期間を定めて、広く一般の意見を求めなければならない（39条1項） | しなければならない |
| 案の中身 | 具体的かつ明確な内容のものであって、題名と、根拠となる法令の条項が明示されたものでなければならない（39条2項） | でなければならない |
| 意見提出期間 | 公示の日から起算して三十日以上でなければならない（39条3項） | でなければならない |
| 三十日を下回る期間 | 三十日以上の意見提出期間を定めることができないやむを得ない理由があるときは、三十日を下回る意見提出期間を定めることができる。この場合は、案の公示の際その理由を明らかにしなければならない（40条1項） | 定めることが「できる」。理由は「明らかにしなければならない」 |
| 委員会等が準じた手続をしたとき | 委員会等の議を経て定めようとする場合（39条4項4号に当たる場合を除く）で、委員会等が意見公募手続に準じた手続を実施したときは、自ら意見公募手続を実施することを要しない（40条2項） | 要しない |
| 周知と情報の提供 | 必要に応じ、意見公募手続の実施について周知するよう努めるとともに、実施に関連する情報の提供に努めるものとする（41条） | 努めるものとする |
| 提出意見の考慮 | 意見提出期間内に提出された意見（提出意見）を十分に考慮しなければならない（42条） | しなければならない |
| 結果の公示 | 命令等の公布と同時期に、題名、案の公示の日、提出意見（提出意見がなかった場合にあっては、その旨）、提出意見を考慮した結果及びその理由を公示しなければならない（43条1項） | しなければならない |
| 提出意見の整理・要約 | 提出意見に代えて、提出意見を整理又は要約したものを公示することができる。この場合は、公示の後遅滞なく、提出意見を公にしなければならない（43条2項）。第三者の利益を害するおそれがあるときなどは、全部又は一部を除くことができる（同条3項） | できる |
| 定めないこととしたとき | 意見公募手続を実施したにもかかわらず命令等を定めないこととした場合は、その旨と題名・案の公示の日を速やかに公示しなければならない（43条4項） | しなければならない |
| 公示の方法 | 電子情報処理組織を使用する方法その他の情報通信の技術を利用する方法により行う（45条1項） | ものとする |
対象は「命令等」の4つ
意見公募手続が必要になるのは、命令等制定機関が命令等を定めようとする場合です（39条1項）。命令等は、内閣又は行政機関が定める次の4つをいいます（2条8号）。
- イ 法律に基づく命令（処分の要件を定める告示を含む。）又は規則
- ロ 審査基準
- ハ 処分基準
- ニ 行政指導指針
イの政令・省令などだけでなく、審査基準・処分基準・行政指導指針も命令等に含まれることが、出題の中心です。審査基準や処分基準は、行政庁が申請や不利益処分について判断するための内部の基準ですが、これを定めるときにも、原則として意見公募手続が必要になります。行政指導指針は、同一の行政目的のために複数の者に行政指導をしようとするときに、それらの行政指導に共通してその内容となるべき事項をいいます。
「行政指導指針は行政指導について定めるもので、法的拘束力がないので意見公募手続の対象にならない」とする肢は誤りです。行政指導指針は2条8号ニで命令等に該当し、39条1項の対象です。
審査基準と処分基準の中身の違いは、審査基準と処分基準の違いのページで扱っています。
案の公示から結果の公示まで
手順を条文の順に追うと、次のようになります。
- 案の公示：命令等の案とこれに関連する資料をあらかじめ公示し、意見の提出先と意見提出期間を定めて、広く一般の意見を求めます（39条1項）。案は具体的かつ明確な内容のもので、題名と根拠となる法令の条項が明示されていなければなりません（同条2項）
- 意見提出期間：公示の日から起算して「三十日以上」です（39条3項）。やむを得ない理由があるときは30日を下回る期間を定めることができ、その場合は案の公示の際に理由を明らかにします（40条1項）
- 提出意見の考慮：意見提出期間内に提出された意見を十分に考慮しなければなりません（42条）
- 結果の公示：命令等の公布と同時期に、題名、案の公示の日、提出意見（なかった場合はその旨）、提出意見を考慮した結果とその理由を公示します（43条1項）
- 定めないことにしたとき：その旨と、題名・案の公示の日を速やかに公示します（43条4項）
- 公示の方法：電子情報処理組織を使用する方法その他の情報通信の技術を利用する方法によります（45条1項）
意見を出せる人の範囲について、39条1項は「広く一般の意見を求めなければならない」と定めていて、提出できる者を利害関係人などに限る定めは置かれていません。また、42条が求めているのは提出意見を十分に考慮することであり、提出意見の数によって命令等の内容が決まる、という定めもありません。
「提出意見がなかった場合は、結果の公示をしなくてよい」とする肢は誤りです。43条1項3号は、提出意見がなかった場合には「その旨」を公示すると定めています。意見公募手続を実施したのに命令等を定めないこととした場合も、43条4項により公示が必要です。
義務と努力義務の書き分け
第6章の規定は、ほとんどが「しなければならない」という義務の形です。努力義務の形になっているのは、次の2か所です。
- 38条2項：命令等を定めた後も、実施状況や社会経済情勢の変化等を勘案し、必要に応じ、内容について検討を加え、その適正を確保するよう努めなければならない
- 41条：必要に応じ、意見公募手続の実施について周知するよう努めるとともに、実施に関連する情報の提供に努めるものとする
反対に、38条1項（根拠となる法令の趣旨に適合するものとなるようにする）は、同じ条の中でも義務の形です。「できる」の形になっているのは、30日を下回る意見提出期間を定めること（40条1項）、提出意見に代えて整理・要約したものを公示すること（43条2項）、第三者の利益を害するおそれがあるときなどに提出意見の全部又は一部を除くこと（同条3項）です。
意見公募手続をしなくてよい8つの場合（39条4項）
39条4項は、各号のどれかに当たるときは39条1項を適用しない、つまり意見公募手続をしなくてよいと定めています。表Cは、その8つの号と、そのときに43条5項で公示することを並べたものです。
| 項目 | どんな命令等か | 43条5項で公示すること |
|---|---|---|
| 1号 緊急 | 公益上、緊急に命令等を定める必要があるため、意見公募手続を実施することが困難であるとき | 題名・実施しなかった旨及びその理由を公示する。趣旨は、命令等自体から明らかでないときに限り公示する（43条5項ただし書） |
| 2号 納付すべき金銭 | 納付すべき金銭について定める法律の制定又は改正により必要となる、金銭の額の算定の基礎となるべき金額及び率並びに算定方法についての命令等など | 題名・実施しなかった旨及びその理由を公示する。趣旨は、命令等自体から明らかでないときに限り公示する（43条5項ただし書） |
| 3号 予算による給付 | 予算の定めるところにより金銭の給付決定を行うために必要となる、金銭の額の算定の基礎となるべき金額及び率並びに算定方法その他の事項を定める命令等 | 題名・実施しなかった旨及びその理由を公示する。趣旨は、命令等自体から明らかでないときに限り公示する（43条5項ただし書） |
| 4号 利害調整の委員会等 | 委員会等の議を経て定めることとされている命令等で、相反する利害を有する者の間の利害の調整を目的として、これらの者及び公益をそれぞれ代表する委員をもって組織される委員会等において審議を行うこととされているものとして政令で定める命令等 | 題名・実施しなかった旨及びその理由を公示する。趣旨は、命令等自体から明らかでないときに限り公示する（43条5項ただし書） |
| 5号 実質的に同一 | 他の行政機関が意見公募手続を実施して定めた命令等と実質的に同一の命令等 | 題名及び趣旨、意見公募手続を実施しなかった旨及びその理由を公示する（43条5項） |
| 6号 技術的読替え | 法律の規定に基づき法令の規定の適用又は準用について必要な技術的読替えを定める命令等 | 題名及び趣旨、意見公募手続を実施しなかった旨及びその理由を公示する（43条5項） |
| 7号 根拠規定の削除 | 命令等を定める根拠となる法令の規定の削除に伴い当然必要とされる命令等の廃止 | 題名及び趣旨、意見公募手続を実施しなかった旨及びその理由を公示する（43条5項） |
| 8号 軽微な変更 | 他の法令の制定又は改廃に伴い当然必要とされる規定の整理その他の意見公募手続を実施することを要しない軽微な変更として政令で定めるものを内容とする命令等 | 題名及び趣旨、意見公募手続を実施しなかった旨及びその理由を公示する（43条5項） |
意見公募手続をしなくてよい場合でも、何もしなくてよいわけではありません。命令等の公布と同時期に、題名と趣旨、意見公募手続を実施しなかった旨とその理由を公示しなければなりません（43条5項）。ただし、1号〜4号に当たるときは、趣旨は命令等自体から明らかでないときに限り公示すればよい、とされています（同項ただし書）。表Cの右の列は、この違いを示しています。
また、39条4項とは別の定めとして、40条2項があります。委員会等の議を経て命令等を定めようとする場合に、その委員会等が意見公募手続に準じた手続を実施したときは、命令等制定機関は自ら意見公募手続を実施することを要しません。この場合も、44条により、提出意見の考慮（42条）と結果の公示など（43条1項〜4項）が読み替えて準用されます。39条4項4号（相反する利害の調整を目的とする委員会等で審議するもの）に当たる場合は、40条2項から除かれています。
第6章そのものが適用されない場合とは別
39条4項の場合は、第6章は適用されたうえで、39条1項の手続だけが適用されません。これとは別に、行政手続法3条2項・3条3項・4条4項は、一定の命令等を定める行為について第6章の規定そのものを適用しないと定めています。この場合は、43条5項の公示などの第6章の規定も適用されません。
3条2項・3条3項・4条4項に何が挙がっているかは、行政手続法の適用除外のページで号まで並べています。
地方公共団体の命令等
地方公共団体の機関が命令等を定める行為には、第2章から第6章までの規定が適用されません（3条3項）。3条3項は、処分と届出については根拠となる規定が条例又は規則に置かれているものに限って除外していますが、命令等を定める行為と行政指導には、この限定がありません。地方公共団体の機関が法律に基づいて規則を定める場合でも、行政手続法の意見公募手続の規定は適用されないということです。
そのうえで、46条は、地方公共団体に対し、3条3項で適用しないこととされた命令等を定める行為などに関する手続について、この法律の規定の趣旨にのっとり、行政運営における公正の確保と透明性の向上を図るため必要な措置を講ずるよう努めなければならないと定めています。
本試験での出題
表Bは、平成21年度〜令和7年度の本試験のうち、38条〜46条と、2条・3条のうち命令等・意見公募手続にかかわる肢があった問を並べたものです。「当たる肢」はその問のうちこれらの条にかかわる肢の数で、「問われ方」は過去問の分析で付けた分類です。問題文は載せていません。
| 年度・問 | 形式 | 条文 | 当たる肢 | 問題のテーマ | 問われ方 |
|---|---|---|---|---|---|
| 平成21年度 問8 | 択一式 | 行手法2条・行手法39条 | 1肢 | 行政計画（法律の留保・計画裁量・処分性・損失補償） | 適用範囲 |
| 平成22年度 問11 | 択一式 | 行手法2条・行手法3条・行手法39条・行手法40条・行手法43条 | 5肢 | 意見公募手続の総合 | 定義の正誤／適用範囲／原則↔例外 |
| 平成23年度 問12 | 択一式 | 行手法38条・行手法39条 | 3肢 | 処分基準・意見公募手続等の規定内容 | 原則↔例外／条文知識 |
| 平成24年度 問12 | 択一式 | 行手法2条・行手法39条・行手法40条・行手法43条 | 5肢 | 意見公募手続の総合 | 定義の正誤／原則↔例外／任意↔義務 |
| 平成27年度 問11 | 択一式 | 行手法2条・行手法3条・行手法39条・行手法42条・行手法43条・行手法46条 | 5肢 | 意見公募手続の総合（地方公共団体・公示等） | 適用範囲／原則↔例外／定義の正誤／制度の混同 |
| 平成28年度 問12 | 択一式 | 行手法41条 | 1肢 | 行政庁等の法的義務と努力義務の区別 | 任意↔義務 |
| 平成30年度 問13 | 択一式 | 行手法2条・行手法39条・行手法43条 | 5肢 | 意見公募手続 | 原則↔例外／要件・効果の正誤／定義の正誤 |
| 令和元年度 問11 | 択一式 | 行手法2条・行手法39条 | 1肢 | 行政指導（中止求め・定義・適用除外・書面交付・意見公募） | 適用範囲 |
| 令和元年度 問13 | 択一式 | 行手法39条 | 1肢 | 行政手続法の横断論点（指針公表・標準処理期間・処分基準・理由提示・意見公募） | 原則↔例外 |
| 令和2年度 問42 | 多肢選択式 | 行手法39条 | 1肢 | 行政指導の定義・行政指導指針・意見公募 | 条文知識（手続） |
| 令和3年度 問11 | 択一式 | 行手法39条・行手法43条 | 5肢 | 意見公募手続（実施義務と適用除外・結果公示） | 条文知識／原則↔例外／要件・効果の正誤 |
| 令和3年度 問43 | 多肢選択式 | 行手法2条・行手法39条 | 1肢 | 理由提示の趣旨と処分基準（建築士懲戒・最判平23.6.7） | 条文知識 |
| 令和6年度 問9 | 択一式 | 行手法2条・行手法39条 | 1肢 | 行政立法（意見公募・委任命令・通達・処分基準） | 適用範囲 |
| 令和6年度 問12 | 択一式 | 行手法2条・行手法39条 | 1肢 | 行政指導の諸規定（権限明示・適用除外・中止求め・意見公募対象） | 定義の正誤 |
表Bに入った問は平成21年度〜令和6年度のものです。表Bのうち第6章（38条〜45条）の肢に限ると、平成21年度〜令和6年度の間に14問31肢で、そのうち39条が13問19肢、43条が5問8肢です（2条・3条の肢を除いているので、表Bの肢数より少なくなります）。平成22年度 問11・平成24年度 問12・平成27年度 問11・平成30年度 問13・令和3年度 問11は、すべての肢が表Bの範囲の条にかかわる問でした。多肢選択式でも2問あります。
表Bの範囲では、記述式では出題されていません。39条は、記述式に出ていない条文のうち択一で問われることの多いものとして、記述式の論点別のページの表にも挙がっています。
よくある質問
意見公募手続とは？
命令等制定機関が命令等を定めようとする場合に、その案とこれに関連する資料をあらかじめ公示し、意見の提出先と意見提出期間を定めて、広く一般の意見を求める手続です（行政手続法39条1項）。命令等には、法律に基づく命令又は規則のほか、審査基準・処分基準・行政指導指針が含まれます（2条8号）。
意見公募手続の具体例は？
条文の類型でいえば、法律の委任を受けて省令を定めるとき、処分の要件を定める告示を定めるとき、行政庁が審査基準や処分基準を定めるとき、行政機関が行政指導指針を定めるときは、いずれも意見公募手続の対象です（行政手続法2条8号・39条1項）。ただし、公にされるもの以外の審査基準等を定める行為（3条2項6号）と、地方公共団体の機関が命令等を定める行為（3条3項）には、第6章の規定が適用されません。一方、公益上緊急に定める必要があるときや、他の法令の改廃に伴う規定の整理のような軽微な変更として政令で定めるものなど、39条4項各号に当たるときは、意見公募手続をしなくてよいとされています。
意見公募手続の努力義務とは？
第6章の規定のうち努力義務になっているのは、命令等を定めた後の内容の検討（行政手続法38条2項）と、意見公募手続の実施についての周知・関連する情報の提供（41条）です。案の公示、意見提出期間、提出意見の考慮、結果の公示は、いずれも「しなければならない」という義務です。地方公共団体については、46条が必要な措置を講ずるよう努めなければならないと定めています。
意見提出期間は何日以上ですか？
公示の日から起算して「三十日以上」です（行政手続法39条3項）。30日以上の期間を定めることができないやむを得ない理由があるときは、30日を下回る期間を定めることができますが、その場合は、案の公示の際にその理由を明らかにしなければなりません（40条1項）。
まとめ
意見公募手続は、命令等（法律に基づく命令又は規則・審査基準・処分基準・行政指導指針）を定めようとするときに、案を公示し、30日以上の期間で広く一般の意見を求め、提出意見を十分に考慮し、結果を公示する手続です。努力義務は38条2項と41条だけ、「できる」は期間の短縮と提出意見の整理・要約・除外、と書き分けを押さえておきましょう。
しなくてよい場合は、39条4項の8つの号（手続はしないが、43条5項の公示は要る）と、3条・4条による第6章そのものの適用除外の2段で整理できます。
審査基準と処分基準については、審査基準と処分基準の違いのページで扱っています。
行政法のほかの論点は、行政法の学習のページに一覧でまとめています。